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Intervention dans la discussion générale en deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.
Séance du mercredi 11 décembre 2002.

JO n° (CR)

M. le président. La parole est à M. Philippe Darniche.
M. Philippe Darniche. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, qui est examiné aujourd'hui en deuxième lecture, s'affirme comme un texte fondateur, comme une véritable « carte constitutionnelle » donnée à la décentralisation territoriale de notre pays et pour notre pays.
Messieurs les ministres, une fois en main, cette nouvelle « carte constitutionnelle » doit servir tout à la fois de « plan de route » aux élus désorientés par une République trop éloignée, parfois, de leurs préoccupations et de « boussole de proximité » à nos concitoyens. Ces derniers réclament depuis fort longtemps déjà qu'une nouvelle étape sur la voie de la décentralisation soit franchie et que leur soient donnés les moyens de comprendre comment elle s'organise.
Fort raisonnablement, nous pouvons maintenant espérer donner aux collectivités territoriales la place qu'elles méritent au sein de nos institutions ; je pense en particulier à la région et aux structures intercommunales, qui trouvent, aujourd'hui, leur place près de la commune et du département. Nous pouvons, aussi, après l'inscription du transfert de moyens financiers et du principe de péréquation, espérer donner aux élus les moyens de mener les politiques qu'ils entendent conduire dans leurs structures décentralisées.
Cependant, je considère que toute réforme touchant à l'architecture et à l'organisation même du pouvoir politique en France ne peut conjuguer, à la fois, efficacité politique, vitalité juridique et pérennité historique que sous deux conditions majeures.
La première condition est que soit garantie l'autonomie financière des collectivités territoriales, dans un souci constant de solidarité nationale et de développement durable au service de nos concitoyens.
Lors de la première lecture, j'ai dénoncé, avec un certain nombre de mes collègues, les situations impossibles créées par les écarts considérables, notamment en ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement, la DGF, pour les collectivités des départements ruraux.
Mes chers collègues, en Vendée, département que je représente au Sénat et département rural s'il en est, 92 % des communes ont vu leur population augmenter entre les deux recensements de 1991 et 2001. Cela démontre que le monde rural peut être à la fois attractif et dynamique.
Notre souci premier doit donc être de garantir ce dynamisme et cette attractivité en permettant aux collectivités d'être financièrement autonomes. Inscrire dans la Constitution, comme vous l'avez fait, messieurs les ministres, que les collectivités territoriales disposent librement de leurs ressources constitue une première étape importante. Elle devra être absolument confortée prochainement par une réforme des finances locales.
Alors, les collectivités pourront remplir ce rôle de proximité qui doit être le leur, maintenir ce lien indispensable entre la République et le citoyen et permettre l'accès de tous à un service public de qualité.
La deuxième condition est de favoriser la liberté de la République territoriale, dans le double respect de la diversité de ses structures, d'une part, et de la légitimité de ses élus, d'autre part.
Messieurs les ministres, mes chers collègues, nous le constatons tous les jours dans nos départements : plus que jamais, les élus croulent sous les dossiers, se découragent devant la complexité des procédures et multiplient les réunions.
Que nous demandent t-ils si ce n'est de les laisser agir et qu'on leur fasse, enfin, confiance ?
Comment a-t-on pu croire qu'une structure de plus, décidée et définie dans un ministère, pouvait voir le jour dans les mêmes termes à Paris et au coeur du bocage vendéen par exemple ? Comment a-t-on pu croire que l'on renouerait ainsi le dialogue et que cela susciterait l'adhésion de la population ?
Les élus veulent aujourd'hui assumer les responsabilités pour lesquelles ils ont été démocratiquement élus. Ils connaissent leurs territoires. Ils expérimentent depuis de nombreuses années leurs spécificités. Ils côtoient et travaillent avec des populations uniques, présentant d'une région à l'autre des visions et des modes de fonctionnement différents. Ils se servent de cette connaissance et de cette expérience pour concevoir le développement à long terme de leur commune, de leur communauté de communes ou d'agglomération, de leur département ou de leur région.
C'est pourquoi je soutiens pleinement le droit à l'expérimentation pour les collectivités territoriales et notamment la disposition qui élargit le droit à l'expérimentation aux groupements de communes.
C'est pourquoi je souhaite également que cette nouvelle étape de la décentralisation s'appuie sur les trois piliers actuels de notre République : la commune, le département et la région.
Messieurs les ministres, mes chers collègues, respectons les spécificités des territoires, respectons la diversité des structures, respectons enfin pleinement la légitimité de l'élu. Alors, mais alors seulement, nous donnerons vraiment à cette indispensable réforme de la décentralisation le souffle de liberté auxquels tous les Français aspirent pour vivre, au coeur de notre pays avec dynamisme, enthousiasme et passion.
Si, tout au long de l'histoire de France, la puissance de l'Etat a été une puissance de concentration, la liberté d'aministration et de gestion désormais accordée aux collectivités territoriales dans le respect de leur propre diversité s'affirme comme le mouvement nécessaire et la puissance de la décentralisation.
Certes, entre centralisme et fédéralisme, d'une part, entre déconcentration et décentralisation, d'autre part, savoir trouver où placer convenablement le curseur n'est pas chose aisée ! Ne nous leurrons pas, les dizaines de constitutions françaises élaborées au cours des siècles l'attestent tristement.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Il y en eut quinze !
M. Philippe Darniche. C'est pourquoi, au regard des travaux conduits par les deux assemblées en première lecture, puis de ceux de la Haute Assemblée en deuxième lecture, je me félicite à l'avance de la réforme équilibrée qui va s'inscrire dans le présent texte constitutionnel.
Il est désormais grand temps, aux côtés de M. le Premier ministre, ainsi qu'aux vôtres messieurs les ministres, d'engager rapidement l'indispensable réforme des finances locales ainsi que le rapide transfert des nouvelles compétences aux collectivités territoriales concernées.
C'est pourquoi j'apporterai mon total soutien, avec mes collègues non inscrits, au texte que vous nous proposez tel qu'il ressort de la première lecture effectuée dans les deux assemblées. (Applaudissements sur certaines travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, à ce stade de la discussion, je pourrais utiliser les quarante-cinq minutes du temps de parole qui m'est échu à répéter ce que d'autres orateurs ont déjà dit fort brillamment : M. le garde des sceaux, M. le rapporteur, M. Mercier, M. Virapoullé.
Plusieurs sénateurs du groupe socialiste. Et M. Peyronnet ?
M. Patrice Gélard. Bien sûr, je n'en ferai rien, me bornant à formuler un certain nombre de remarques d'ordre général et quelques observations sur la deuxième lecture de ce projet de loi constitutionnelle.
Je dirai tout d'abord que, selon moi, nous n'avons plus, en France, une bonne conception de la Constitution.
M. Jean-Pierre Sueur. Ça, c'est sûr !
M. Patrice Gélard. Nous en sommes en effet restés à une conception caractéristique du XIXe siècle et nous n'avons pas su, contrairement à un certain nombre des pays voisins, adapter notre texte constitutionnel aux exigences de la modernité. C'est la raison pour laquelle, depuis quelque temps, nous sommes amenés à procéder très régulièrement et pratiquement chaque année à des révisions constitutionnelles.
La raison est simple : nous avons une conception trop élevée de la Constitution et nous n'avons pas su hiérarchiser, à l'intérieur du texte constitutionnel, des éléments de valeurs différentes.
On peut déjà distinguer ce qui concerne les droits et les libertés : ces matières sont traitées à part, dans le préambule, lequel renvoie à d'autres textes.
Mais il y a aussi le fonctionnement de l'Etat, les relations internationales et tout ce que la modernité nous impose.
Il est bien évident que, en 1958, on n'avait pas pu prévoir la construction de l'Union européenne, par exemple, ni l'évolution entraînée par la décentralisation.
Or une constitution ne doit pas être un carcan. Comme disait Napoléon 1er, « une constitution n'est pas une tente dressée pour le sommeil ». Quant à Victor Hugo, il considérait qu'elle ne devait pas être « une vierge constamment violée ». Une constitution doit pouvoir évoluer, s'adapter au fur et à mesure à ce que la modernité impose et aux changements qui affectent les missions de l'Etat.
La révision constitutionnelle qui nous est aujourd'hui proposée s'inscrit parfaitement dans cette logique de modernité.
La plupart des pays membres de l'Union européenne ont une constitution récente, qui intègre le statut des collectivités territoriales ; c'est le cas de l'Espagne, du Portugal. C'est aussi le cas de l'Italie, même si sa constitution est plus ancienne.
N'oublions pas qu'il existe au sein de l'Union européenne des Etats fédéraux, tels que la Belgique, l'Allemagne, l'Autriche, qui ont réglé les problèmes de décentralisation d'une autre façon que nous.
Quant au Royaume-Uni, il a su adopter il y a quelques mois une réforme particulièrement intéressante sur la place des collectivités territoriales.
Nous devions donc réviser la Constitution pour faire en sorte qu'elle ne soit plus un facteur de blocage, comme nous l'avons vu encore récemment, lors du vote de la loi relative à la Corse : nous n'avons pas pu aller au bout de la démarche que nous voulions engager, notamment en termes d'adaptation des lois.
Peut-être devrions-nous prévoir, comme certains Etats, plusieurs formes de révision constitutionnelle : une forme solennelle lorsque sont en cause les éléments fondamentaux, tels les droits et les libertés, et une forme plus souple, mieux adaptée aux révisions de la nature de celle que nous nous apprêtons à décider.
Il me semble, en outre, que nous ne savons plus écrire les textes constitutionnels et les textes législatifs aussi bien que dans le passé. Nous n'avons sans doute plus la rigueur grammaticale et lexicale du xixe siècle, où le sens de chaque mot était peut-être davantage le même pour tous. (M. Jean-Claude Peyronnet applaudit.)
M. Jean-Pierre Sueur. Vous pouvez toujours déposer des amendements !
M. Patrice Gélard. Monsieur le ministre, je crois que, à l'avenir, nous devrons faire en sorte d'attacher plus d'importance au choix des mots et à la qualité grammaticale des textes que nous rédigeons. Et cela vaut, non seulement pour les textes constitutionnels, mais aussi pour les autres.
Il est évident que l'imprécision amène ensuite le juge, qu'il s'agisse du juge constitutionnel ou du juge de droit commun, à interpréter la volonté du législateur. Or cette interprétation n'est pas toujours conforme à la volonté qui nous animait lorsque nous avons adopté le texte en question.
M. François Marc. Surtout s'il est écrit à la truelle !
M. Patrice Gélard. Ces observations préalables et générales étant faites, quelles remarques peuvent être formulées à l'occasion de la deuxième lecture de ce texte au Sénat ?
Je note d'abord que la tonalité du débat d'aujourd'hui n'est pas de même nature que la tonalité du débat d'il y a quelques semaines. Il y a quelques semaines, on agitait devant nous des monstres - on était, il est vrai, à l'époque d'Halloween ! (Sourires) -, nous expliquant que le Gouvernement nous engageait dans une voie extrêmement dangereuse, celle du fédéralisme, voire celle de la régionalisation à l'espagnole ou à l'italienne !
Eh bien, ce genre de propos n'a plus cours.
Nous avons, en vérité, inventé autre chose : la décentralisation à la française, dans le respect du caractère un et indivisible de notre Etat.
Je note également que nous n'avons pas modifié fondamentalement les grandes options voulues par le Président de la République et le Premier ministre.
Le texte met en oeuvre un certain nombre de principes que nous partageons tous ici. Qui, parmi nous, est contre la décentralisation ?
M. Raymond Courrière. Vous !
M. Patrice Gélard. Personne !
Qui, parmi nous, ne considère pas que la compensation entre les transferts de charges doit s'effectuer normalement ?
M. Robert Bret. Qu'est-ce que cela veut dire, « normalement » ? C'est un peu vague !
M. Patrice Gélard. Personne !
Qui d'entre nous refuse de renforcer les pouvoirs de nos concitoyens par le biais de la pétition ou du référendum ? Personne !
En d'autres termes, nous avons les mêmes objectifs, mais il existe entre nous une différence fondamentale dans la manière de les atteindre.
Ces objectifs, ce sont d'ailleurs aussi ceux que visaient Gaston Defferre et Pierre Mauroy.
M. Raymond Courrière. Et que vous combattiez !
M. Patrice Gélard. Voilà donc un texte constitutionnel qui pose toute une série de principes dont l'absence nous empêchait d'adopter un certain nombre de dispositions ou nous faisait risquer la censure du Conseil constitutionnel.
Quels sont ces principes ?
C'est, d'abord, l'organisation décentralisée de l'Etat : il fallait l'inscrire dans la Constitution.
C'est, ensuite, l'affirmation du rôle du Sénat, notamment quant à la représentation des Français à l'étranger.
(M. Robert Del Picchia applaudit.)
C'est également le droit à l'expérimentation, c'est-à-dire le droit d'inventer, d'imaginer, droit que le carcan constitutionnel dans lequel nous étions nous empêchait de mettre en oeuvre. Au nom de l'égalité plus ou moins bien comprise, ou plus exactement d'un certain égalitarisme, nous empêchions l'imagination créatrice de se manifester à l'échelon des collectivités territoriales. Elle pourra dorénavant le faire.
Je mentionnerai encore la reconnaissance de la région, qui était déjà un fait, ainsi que celle du droit de pétition et des référendums locaux, enfin inscrits dans la Constitution et qui sont d'importantes avancées démocratiques.
M. Michel Mercier a parlé remarquablement tout à l'heure du principe de la péréquation, qu'il fallait également inscrire dans la Constitution sous peine de voir petit à petit l'autonomie financière des collectivités territoriales réduite comme une peau de chagrin.
Enfin, n'oublions pas - mais M. Virapoullé a déjà évoqué ce point avec beaucoup de talent - la nécessité d'intégrer dans notre Constitution des éléments de souplesse concernant nos collectivités d'outre-mer, afin qu'elles puissent s'adapter aux changements du monde contemporain.
A quoi sert-il, alors, de brandir ces épouvantails avec lesquels certains voudraient à tout prix nous faire peur ? Les épouvantails en question sont uniquement les fruits de leur imagination !
En réalité, ce texte permettra de faire faire un bond en avant à la décentralisation, qui était bloquée depuis déjà un certain temps, et qui l'a été en particulier pendant les cinq dernières années.
C'est la raison pour laquelle les sénateurs de l'UMP voteront cette révision constitutionnelle dans le texte proposé par notre éminent rapporteur. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Robert Bret. Quel scoop !


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